В первой половине 19 века существенных изменений в городском управлении Петербурга не произошло. Все управление городом было в ведении полиции во главе с обер-полицеймейстером, подчинявшимся генерал-губернатору. Значение полиции еще более возросло после того, как обер-полицеймейстер был приравнен в своих правах к гражданскому губернатору.

Большую роль в полицейском надзоре за населением играла Адресная экспедиция, учрежденная при полиции в 1809 г. Она регистрировала всех лиц, работавших по вольному найму в Петербурге, и выдавала им «виды на жительство», без которых запрещалось жить в столице.

С воцарением Александра I (1801 - 1825 гг.) были восстановлены выборные органы городского самоуправления. Как и в 18 веке, органы городского самоуправления - Общая и Шестигласные городские думы - играли весьма незначительную роль в городском управлении и целиком зависели от полиции. В отношении городского хозяйства все функции думы сводились к отпуску положенных средств па те или иные нужды. В ведении думы находились перевозы, общественные скверы, рынки и т. п.

В 1846 г. правительство решило поставить работу думы под полный контроль дворянства; была проведена реформа городского управления. Все избиратели в городскую думу были разделены на пять категории: потомственные дворяне, личные дворяне, почетные граждане и разночинцы, купцы, метане и записанные в цехи ремесленники. Закон был сформулирован так, что избирательные права получил лишь 1% всего населения города в связи с высоким имущественным цензом.

Избранные гласные входили в Общую городскую думу и из своей среды выбирали 12 человек (13-й назначался от администрации) в Распорядительную думу, в которой от мещан и ремесленников было три представителя. Городской голова назначался правительством из числа двух кандидатов, предложенных думой. Дворянство получило в думе перевес над купечеством.

Городской бюджет возрастал ежегодно, но доходы до середины 19 века всегда были меньше расходов. Основную статью расходов составляли средства, шедшие на содержание полиции. Ассигнования на народное просвещение были ничтожны. Правительство иногда отпускало дополнительные средства на благоустройство центра города для придания столице большей пышности.

Жилищное строительство (теперь в основном каменное) неуклонно расширялось. Среди работ по благоустройству города надо отметить сооружение мостов в 1837 г. имелся 151 мост).

В 1850 г. был закончен первый металлический мост через Неву, построенный но проекту инженера С. В. Кербедза. Первоначально мост назывался Благовещенским, так как начинался от Благовещенской площади (ныне площадь Труда). И 1855 г. он был переименован в Николаевский (ныне мост лейтенанта Шмидта).

В 1832 г. были настланы торцовые мостовые на Невском проспекте, а затем и на других улицах; в 1839 г. установлены газовые уличные фонари.

Рост территории города требовал создания городского общественного транспорта. До середины 19 века основным видом городского транспорта были извозчики. В 1847 г. в Петербурге появились маршрутные общественные кареты. Для связи с пригородами существовали дилижансы.

В 1848 г. было учреждено «Легкое невское пароходство», организовавшее регулярную перевозку пассажиров от Летнего сада к Островам и прибрежным дачам.

Увеличилось в городе число лечебных заведений - больниц (общих и специализированных), госпиталей, родильных домов. К середине 19 века имелось свыше 30 лечебных учреждений. Из числа возникших в конце 18 - первой половине 19 вв. больниц многие впоследствии приобрели большую известность и существуют до настоящего времени: Обуховская городская больница (после Октябрьской революции Военно-морская медицинская академия), Петропавловская, основанная в 1835 г. (ныне больница имени Эрисмана), «Мариинская больница для бедных», основанная в 1803 г. (ныне больница имени Куйбышева), и др. Некоторые больницы были довольно большие. Так, в Обуховской больнице в 1838 г. было 650 коек. Плата за лечение была высокая; бесплатно лечили только самых бедных людей.

Для борьбы с пожарами в 1803 г. были учреждены пожарные команды, а пожарная повинность отменена. Огромные разрушения и убытки населению города наносили наводнения.

480 руб. | 150 грн. | 7,5 долл. ", MOUSEOFF, FGCOLOR, "#FFFFCC",BGCOLOR, "#393939");" onMouseOut="return nd();"> Диссертация - 480 руб., доставка 10 минут , круглосуточно, без выходных и праздников

240 руб. | 75 грн. | 3,75 долл. ", MOUSEOFF, FGCOLOR, "#FFFFCC",BGCOLOR, "#393939");" onMouseOut="return nd();"> Автореферат - 240 руб., доставка 1-3 часа, с 10-19 (Московское время), кроме воскресенья

Галлямова Земфира Виленовна. Городское самоуправление второй половины XIX - начала XX веков: 07.00.02 Галлямова, Земфира Виленовна Городское самоуправление второй половины XIX - начала XX веков (По материалам г. Вятки) : Дис. ... канд. ист. наук: 07.00.02 Киров, 2005 241 с. РГБ ОД, 61:05-7/1056

Введение

Глава I. Формирование и структура органов городского самоуправления города Вятки

1.1. Сословное городское самоуправление до реформы 1870 года 23

1.2. Формирование городской думы и ее социальный состав 36

1.3. Функции городской управы в структуре самоуправления 84

Глава II. Основные направления практической деятельности вятского городского самоуправления во второй половине XIX - начале XX века

2.1. Структура городского бюджета. Общественный городской банк и самоуправление 100

2.2. Административные структуры и городское самоуправление 131

2.3. Городская дума и благоустройство города 148

Заключение 178

Примечания 185

Источники и литература 217

Приложение

Введение к работе

Преобразования второй половины XIX века внесли качественное изменение во все сферы жизни российского общества, способствовав повышению его роли в государственной жизни страны. Введение рыночных механизмов в социально-экономической области, углубление региональной специализации требовало нового подхода к организации управления на местах с целью реализации общественного потенциала, способного конструктивно решать вопросы местной жизни. Все это предопределило реформирование системы самоуправления в демократическом русле.

Первым опытом в организации общественных учреждений на буржуазных принципах всесословности были земства. Самодержавная природа реформаторства четко определила место самоуправления в государственной структуре, изначально сведя к минимуму его претензии на политическую роль.

В аналогичном направлении была проведена реформа в 1870 году, которая как по системе формирования общественного представительства, так и по административно-хозяйственному характеру его функции не выпадала из общей картины умеренно-либерального характера преобразований.

Изучение вопроса становления, функционирования городского самоуправления во второй половине XIX - начале XX века весьма актуально и на сегодняшний день, когда успех кардинального реформирования во многом зависит от его реализации на местах. В этом смысле особое значение приобретает привлечение исторического опыта органов самоуправления, как одной из форм взаимодействия центра и периферии, административных и общественно-представительных структур.

Объектом исследования является структура органов городского самоуправления г. Вятки: избирательное собрание, дума, управа.

Предмет исследования - формирование и взаимодействие органов городского самоуправления; содержание и основные направления деятельности органов городского самоуправления в период действия законов 1870, 1892 гг.

Хронологические рамки исследования - вторая половина XIX - начало XX вв. (1870-1917 гг.) - период эволюции реформаторского курса правительственной политики в отношении города от либерально-демократического до реакционно-консервативного. Такой хронологический подход позволяет выявить степень реализации правовых аспектов законотворческой деятельности государства в системе городского самоуправления и провести сравнительный анализ между формированием и функционированием общественных структур законодательств 1870 и 1892 гг.

Территориальные рамки исследования ограничены г. Вяткой - крупным губернским центром второй половины XIX - начала XX вв. Выбор региона обусловлен как значительным административным статусом, так и региональной социально-экономической спецификой, которая состояла в сложном торгово-промышленном развитии города. Все это, а также отсутствие в губернии крупного помещичьего землевладения отразилось на социальном составе и деятельности городского самоуправления.

Степень изученности темы

Хронологически ее представляют три периода: дореволюционный, советский, современный.

Прежде, чем приступить к обзору дореволюционной историографии непосредственно по городскому самоуправлению, необходимо рассмотреть концепции, определяющие место самоуправления в государственной системе, поскольку для большинства исследователей они стали отправной точкой в оценке городского устройства второй половины XIX века. В отечественной исторической литературе нашли отражение лишь отдельные аспекты истории городского самоуправления в пореформенный период. Определение роли аппарата местного управления в государственной системе представлено базо-

выми работами известных историков-государствоведов и юристов. Принципиальное различие в трактовке исследователями данного вопроса обусловило складывание в исторической науке в 80-90-е годы XIX века двух теорий самоуправления - общественной и государственной. Сторонники государственной теории, признавая общественную природу самоуправления, обосновывая необходимость наделения его широкими полномочиями, трактовали самоуправление как неотъемлемый элемент административной системы, выполняющий задачи государства на местном уровне. Наиболее радикальным выразителем данной теории является Н.Н. Коркунов. По его мнению, наличие самоуправления как такового напрямую связано с присутствием местных административных функций. 1 Иными словами, деятельность самоуправления отождествлялась с решением административных задач.

Основателем общехственнойтеории считается профессор харьковского университета В.И. Лешков, но наиболее обстоятельно она выражена в работе А.О. Васильчикова «О самоуправлении». Автор противопоставляет государству общество с его проблемами и потребностями, решение которых возможно только на местном уровне. «Самоуправление должно быть рассматриваемо... не как орудие или средство для поддержания различных политических влияний, но как особый порядок, вовсе чуждый политике, имеющий свою особую цель и свою отдельную область действий...»

В целом, дореволюционные труды о городском самоуправлении можно условно классифицировать на две группы. Первая группа представлена работами, где вопросы городского самоуправления рассматриваются исключительно в правовом аспекте, с обстоятельным разбором статей действующего законодательства. 3 Оценка Городовых положений с позиции их практической применимости определила публицистический характер работ и критический анализ городских реформ второй половины XIX века.

Вторая группа работ представлена публикациями, выход которых был связан с радикальными изменениями в общественно-политической жизни стра-

ны в начале XX века. Это политические брошюры, где излагаются программы реформирования городского управления. Степень радикальности преобразований определялась политическими установками авторов. 4 Эти работы еще в меньшей степени отвечали задачам научного исследования и по сути дела были выражением политических взглядов представителей различных партий.

Почти для всех работ характерно привлечение западно-европейского опыта в устройстве муниципальных учреждений. На примере Западной Европы авторы обосновывают целесообразность организации городского самоуправления на широкой демократической основе.

Наиболее глубоко историко-правовой анализ городской реформы 1870 года дается в работах Г.И. Шрейдера и И.И. Дитятина. Исследователи подробно излагают историю подготовки реформы. При этом Г.И. Шрейдер показывает историю разработки Городового положения 1870 года как эволюцию правительственной политики в сторону свертывания общественного начала в системе городского самоуправления. Если разработка реформы началась с широкого общественного привлечения (создания всесословных комиссий на местах), то окончательно она оформилась в стенах «бюрократической канцелярии» Госсовета. 6

Обзор самого законодательства о городском самоуправлении второй половины XIX века включал в себя анализ следующих аспектов:

социальные приоритеты государства в вопросе привлечения местного населения к управлению делами города;

пределы самостоятельности общественного представительства, возможности формирования его финансовой базы;

конструктивность взаимодействия исполнительных и распорядительных органов муниципалитета;

соответствие количественного и качественного состава органов самоуправления масштабам городского хозяйства;

удельный вес административных задач в деятельности самоуправле-

Формы административного надзора как способ регулирования деятельности самоуправления местными властями.

Наибольшей критике в городских реформах данного периода подверглась избирательная система. В частности, говоря об устройстве избирательной системы по Городовому положению 1870 года, И.И. Дитятин подчеркивает ее преемственную связь с избирательной системой Пруссии. Он характеризует ее как изначально чуждую и неприемлемую для российского общественного устройства. Недостатки избирательной системы отмечались и сторонниками городской реформы: С.А. Приклонским, В.В. Демидовым, А.А. Гурко. В качестве следующего крупного недостатка устройства городского самоуправления по законодательству второй половины XIX века отмечалась форма административного контроля над деятельностью органов общественного управления. Особенно подробно этот вопрос был изложен в работе И.И. Дитятина. Автор, анализируя состав главного органа контроля самоуправления - губернского по городским делам присутствия, ставит под сомнение его беспристрастность в решении городских вопросов. Председательство в нем губернатора обеспечивает, по его мнению, ведение местных дел в административном русле. 9 Особое значение имеет оценка городского самоуправления М.П. Щепкиным. Будучи в свое время городским головой, Щепкин опубликовал ряд трудов о городском хозяйстве г. Москвы периода действия Городового положения 1870 года. 10 Рассматривая сильные и слабые стороны московского общественного управления в тесной связи с законодательством, исследователь показывает его прогрессивное значение для жизни города.

Общественно-политический подъем начала XX века, поставивший вопрос кардинального реформирования всех сфер жизни российского общества, вызвал обсуждение на страницах печати основных проектов будущих преобразований, обоснованием демократизации которых был критический

анализ существующего устройства. Это обусловило решение вопроса город
ского самоуправления в ракурсе противопоставления городских реформ 1870
и 1892 года. Наиболее основательно данная проблема рассматривалась в ра-
fc ботах В.М. Гессена, А.Г. Михайловского, В.И. Немчинова, Д.Д. Семенова,

Г.И. трейдера. 11

Сопоставляя данные законы, историки поступали по принципу: «из
двух зол выбирают меньшее». Признавая офаниченность и незавершенность
реформы 1870 года, исследователи отмечали ее большую приближенность,
по сравнению с новым положением, к основным принципам самоуправления.
Исследователи руководствовались задачей показать несоответствие закона
4І 1892 года реалиям современной жизни. Односторонность подхода дореволю-

ционной историофафии к проблеме городского самоуправления, ее обзор исключительно в правовом русле обуславливают отсутствие у большинства авторов обоснования правительственной политики в отношении города. Исключение составляют В.И. Немчинов и М.Н. Петров, которые связывают государственный курс с самодержавной природой преобразований второй половины XIX века. 12

Определенный научно-исследовательский интерес представляет сборник
статей Г.И. Шрейдера «Наше городское общественное управление». 13 В от-
ЧГ личие от основной массы публикаций дореволюционного периода в его рабо-

те предпринята попытка проследить реализацию закона 1892 года на практике. Научную значимость данного труда снижает его изначально публицистический характер, отсутствие упорядоченной источниковой базы. Последствия новой городской реформы для общественного управления историк рассматривает в самых различных ракурсах:

степень подчиненности управы как «коллегии выборных чиновни-ков» распорядительной власти думы;

уровень оперативности самоуправления в решении городских вопросов;

изменение в организации делопроизводства в муниципальных учреждениях;

механизм воздействия административной власти на деятельность общественных учреждений и т.д. 14

Вторая группа работ представлена небольшими по объему публикациями. Авторы руководствовались задачей указать конкретные программы улучшения городской жизни. Сторонники умеренных преобразований (А.О. Ачадов, П.П. Тройский, Н.О. Кабанов, И.А. Вернер, М.П. Щепкин, А.Г. Михайловский, И.О. Фесенко) ставили перед городским самоуправлением задачи расширения масштаба деятельности в социальной сфере, введении городского хозяйства. Созидание в условиях демократии при строгом соблюдении законодательных норм - в таких чертах определяло будущее самоуправления умеренное крыло. Представители левых партий (М.А. Курчинский, М.Л. Лу-комский) рассматривали городское самоуправление как форму реализации социалистических идей. Представители официальной точки зрения (А.Н. Не-мировский, Н.В. Клейгельс, М.М. Бубнов) не выходили дальше вопросов реформирования внутренней организации общественного представительства.

Кроме работ, охватывающих основные проблемы городского самоуправления, значительное место в данной группе занимают статьи и очерки, затрагивающие отдельные вопросы реформирования в данной области. Работы А.И. Колычева и Н.Ф. Страдомского затрагивают тему взаимоотношения земства (губернского, уездного) и думы. И.О. Фесенко главной задачей городской реформы выдвигает привлечение в муниципалитет квартиронанимателей. В работах И.Х. Озерова затрагиваются вопросы формирования городского бюджета и указываются способы создания более стабильной финансовой базы города.

В целом проблема городского самоуправления рассматривалась в дореволюционной историографии через призму законодательства, как организация и функционирование органов общественного представительства, а не как

объект научного исследования. Отождествление темы самоуправления с правовой политикой правительства в отношении города определило освещение вопросов городского самоуправления в соответствующем аспекте. Злободневность этих вопросов для городской жизни обусловила публицистический характер работ, изначально не претендующих на роль научных исследований.

Тем не менее, проблема городского самоуправления, представленная очевидцами существующего устройства, позволяет косвенно проследить реализацию городских реформ второй половины XIX века, выявить степень их соответствия уровню общественного развития в данный период.

Начало советского этапа развития проблемы городского самоуправления связано с выходом в 1928 году книги Л.А. Велихова «Основы городского хозяйства». 15 В соответствии с новыми идеологическими установками «архаичному самодержавному управлению» противопоставлялось советское, прогрессивное устройство местных органов власти.

Работа больше представляет собой практический, нежели научно-исследовательский интерес: в ней классифицируются методы организации городского хозяйства, определяются критерии городского благоустройства, разъясняется хозяйственно-самоуправленческая терминология. В этом смысле работа незаменима, как прикладное пособие по изучению и анализу хозяйственной деятельности самоуправления.

В 50-60 гг. появились работы по истории городского самоуправления Москвы, Новгорода, Санкт-Петербурга. Основной акцент в данных исследованиях делался на государственную политику в области общественного управления как гаранта самодержавного курса. Между тем, до 80-х годов в отечественной науке практически отсутствовали работы общероссийского уровня по городскому самоуправлению. Данная тема продолжала рассматриваться через призму правительственной политики, общественно-политического движения. Уровень эффективности функционирования само-

управления определялся степенью его оппозиционности существующему строю. Тема самоуправления в данный период была представлена в лице земства как наиболее активного общественно-политического явления. 16

Значительный сдвиг в развитии историографии по городскому самоуправлению связан с появлением в начале 80-х годов работы В.А. Нардовой «Городское самоуправление в России в 60-х - начале 90-х гг.». Автор представил обширный статистический материал реализации избирательной системы Городового положения 1870 года в городах Европейской России. В.А. Нардова также подробно анализирует социальный, профессиональный контингент избирательных собраний, городских дум. Рассматриваются проблемы взаимодействия местного представительства с местными административными и высшими органами власти. В целом, на примере противоречивости устройства городского самоуправления, автор показывает кризис самодержавия, наметившийся во второй половине XIX века. 17

Современный этап в историографии по проблемам городского самоуправления начинается с появлением в 1994 году нового исследования В.А. Нардовой - «Самодержавие и городские думы в России в конце XIX - начале XX века». Его хронологические рамки составляют период действия Городового положения 1892 года. Тема городского самоуправления также представлена в ракурсе правительственной политики. Автор проводит сравнительный анализ удельного веса избирателей к численности городского населения при двух законодательствах в городах европейской России. На основе приведенных данных ученый обосновывает антидемократический характер реформы 1892 года. Городовое положение 1892 года автор характеризует как вынужденную правительственную меру, являющуюся единственной альтернативой

упразднения местного самоуправления. Принципиально новым в данном исследовании является расширение темы городского самоуправления социально-экономическими аспектами. Ученый представляет ясную картину финансового положения российских городов, дает обстоятельный анализ ис-

точников пополнения городского бюджета, приводит сведения по их благоустройству. Особая значимость трудов В.А. Нардовой в их практическом применении: они содержат обширный статистический материал для сравнительного анализа, данные из опубликованных и неопубликованных источников, которые нашли широкое применение в данной научно-исследовательской работе.

Следующим крупным исследованием по истории городского самоуправления является монография Л.Ф. Писарьковой «Московская городская дума. (1863-1917 гг.)». В данной работе автор выявляет особенности эволюции московского городского самоуправления от периода «Жалованной грамоты городам» до его реформирования при Временном правительстве. Значительное место в работе отводится анализу городского самоуправления как общественно-политического явления. В целом автор приходит к выводу о тесной взаимосвязи функционирования городского самоуправления с законотворческой политикой правительства: изменения правительственного курса в отношении города рассматриваются как новый исторический этап в развитии органов общественного представительства. Анализируя реализацию законодательства 1892 года, автор на примере московского городского самоуправления приходит к выводу о его целесообразности и исторической обусловленности. Особенно это отмечается в отношении контрреформы 1892 года, при которой начинается наиболее плодотворный период в работе городского управления. 19

Ф.Л. Писарькова, один из первых исследователей по проблеме городского самоуправления, опровергает утвердившийся в отечественной историографии тезис о реакционности преобразований конца XIX века. Реформа 1892 года, по мнению Писарьковой, была вызвана новыми историческими условиями. С учетом предшествующего опыта, она должна была устранить те недостатки, которые укрепились в период действия Городового положения 1870 года. От выборов была отстранена та категория населения, которая в

них не участвовала, усилился административный контроль как гарант рационального ведения хозяйства. 20

В какой-то мере такая оценка Городового положения 1892 года соприкасается с трактовкой В.А. Нардовой правительственного курса в данный период. Она отмечала, что от изменения правового положения дум, правительство «... ждало положительных сдвигов в развитии муниципального хозяйст-ва». 21

В целом монографию Л.Ф. Писарьковой можно назвать качественно новым этапом в историографии по проблеме городского самоуправления. Она внесла новый взгляд в традиционную, однозначно негативную оценку как устройства, так и деятельности общественного представительства.

Характерной чертой последних лет стало расширение региональных ра-мок исследования проблемы городского самоуправления. Вопросы городского самоуправления рассматривались в следующих аспектах:

реализация законотворческой политики правительства;

городское самоуправление как общественно-политический потенциал;

формы взаимодействия городского представительства с разными уровнями государственной власти;

роль социально-экономического фактора в функционировании самоуправления;

вклад демократических органов власти в развитие городской инфраструктуры, их культурно-просветительская роль в жизни города.

В целом работы различны как по тематике подхода к проблеме городского самоуправления, так и по глубине анализа. Основной упор делается на оценку законодательства о городском самоуправлении, на его значение для развития муниципальных органов власти.

Труды по региональной историографии также можно условно классифицировать на три группы по указанным периодам. В дореволюционной исто-

риографии выделяется сборник «Столетие Вятской губернии». Сборник со
держит достаточно обширный краеведческий материал по истории Вятской
губернии.
"Щ Для диссертационного исследования представляли интерес материалы

как по вятскому городскому самоуправлению, так и по истории города в целом. В частности, приведенные в сборнике труды Н.А. Спасского дают богатый краеведческий материал по истории города второй половины XIX века 24 .

Советское краеведение по теме городского самоуправления представле
но работой П.Н. Луппова «История города Вятки». Кроме сведений, имею
щих непосредственное отношение к городскому самоуправлению (первые
Щ выборы по новому городовому положению, практическая деятельность ду-

мы), в работе проведен тщательный анализ социально-экономического раз
вития города в пореформенный период. Работа включает в себя обширный
статистический материал, позволяющий увидеть рост численности населения
во второй половине XIX - начале XX века, темпы роста промышленного
производства, соотношение в городе производственного и непроизводствен
ного населения, развитие городской инфрастуктуры и т.д. Все это значитель
но облегчает научно-исследовательскую работу, создавая ясную картину со
циально-экономического положения в городе в исследуемый период.
:# Аналогичные сведения представлены в вышедшей в 1974 году книге

«История г. Кирова». Здесь рассматривается социально-экономическое раз-витие города в пореформенный период. Характерно, что вопрос городского самоуправления излагается в традиционном для советской историографии аспекте. 26

В современном краеведении городская тематика освещалась в сборни-ках региональных конференций, так и в отдельных трудах.

Ценный краеведческий труд, основанный на обширной источниковой базе - книга В.А. Берлинских «История города Вятки». Тема города рассматривается в развернутом социокультурном аспекте, включающем в себя исто-

рию, быт горожан, основы материальной и духовной культуры.

Пособием в изучении практической деятельности городского самоуправления в начале XX века является работа И.В.Беляева, А.Л. Жукова «Вятский водопровод», которая рассматривает историю водоснабжения города Вятки.

Цель и задачи исследования

Целью диссертации является изучение на примере г. Вятки становления и развития органов городского самоуправления во второй половине XIX - начале XX вв., анализ их практической деятельности и роли в социально-экономической и культурной жизни города.

Исходя из этого, в работе ставятся следующие задачи:

рассмотреть систему дореформенного городского самоуправления;

раскрыть основные принципы организации городского самоуправления в соответствии с городовыми положениями 1870 г. и 1892 г.;

проанализировать социальный состав избирательных собраний и городских дум;

определить ключевые аспекты в развитии общественного представительства;

изучить структуру городского самоуправления и механизм взаимодействия в его системе распорядительного и исполнительного органов;

изучить основные источники формирования городских бюджетов, исследовать хозяйственную деятельность общественного управления;

показать основные направления работы городского самоуправления в административной области;

выявить роль общественного представительства в развитии городской инфраструктуры.

Все это станет основными аспектами изучения проблемы буржуазного городского самоуправления во второй половине XIX - начале XX вв.

Методологическую основу работы определяют принципы историзма, научной объективности, системный подход. Используются общенаучные, а также специальные методы исследования. Системно-структурный метод позволяет рассматривать городское самоуправление как систему, развивающуюся в конкретных исторических условиях. Принцип историзма позволяет выявить соотношение факторов в эволюции городского самоуправления Принцип объективности является одной из составляющих научной работы, предполагает учет всех факторов в сложившейся исторической ситуации, а также устранение однобокости в подходе к анализу предмета и объекта исследования.

Одним из основных методов изучения истории городского самоуправления является сравнительно-исторический метод, также используется и проблемно-хронологический метод. Сравнительно-исторический метод позволяет провести сопоставление между организацией и деятельностью городского самоуправления в периоды, хронологические рамки которых определялись правительственным курсом в отношении самоуправления. В сочетании с методом количественного анализа, который дает возможность сравнить численные данные по объектам исследования, это позволяет определить и сопоставить степень реализации правительственной политики в разные хронологические периоды, социальную и функциональную эволюцию органов городского самоуправления, степени готовности городского населения к той форме городского самоуправления, которая была определена законодательством. Кроме того, сочетание данных методов позволяет сопоставить вышеупомянутые данные с аналогичными сведениями других городов в целом по России, без чего невозможно создание ясного представления о степени эффективности системы самоуправления, способности ее адаптации к реальным историческим условиям. Проблемно-хронологический метод позволяет определить этапы развития рассматриваемой проблемы и выявить ключевые аспекты, определившие их временные рамки.

Источниковая база исследования.

Источники, использованные в данном исследовании, могут быть разделены на следующие группы:

законодательные и нормативно-правовые акты;

материалы официального делопроизводства;

источники личного происхождения;

справочные материалы;

периодическая печать и публицистика.

Законы, регулировавшие функционирование органов городского самоуправления, содержатся в сборнике «Российское законодательство Х-ХХ в. в»., а также в Полном собрании законов Российской империи (отделение первое и третье). Данные нормативно-правовые документы позволяют проследить процесс реформирования общественных структур самоуправления со времени введения «Жалованной грамоты» Екатерины II до преобразований второй половины XIX века. Обзор законодательных источников дает возможность выявить эволюцию правительственной политики в отношении представительных органов власти, а также проследить степень ее реализации на местах.

К материалам официального делопроизводства относятся как опубликованные, так и неопубликованные источники. К опубликованным источникам относятся: журналы вятской городской думы, отчеты управы о своей деятельности, росписи расходов и доходов г. Вятки с 1884 г., финансовые отчеты управы. Журналы вятской городской думы являются одной из главных составляющих источниковой основы работы. Они позволяют в хронологическом порядке проследить важные направления деятельности городского самоуправления. Но, представляя собой сборник думских постановлений, они не всегда дают возможность выявить их реализацию. Этот пробел восполняют архивные материалы. В целом журналы позволяют получить следующие сведения:

Интенсивность думских заседаний;

Количество докладов, приходящееся на одно заседание;

степень посещаемости заседаний гласными;

соотношение вопросов, подлежащих рассмотрению;

4 - количество отмененных думских постановлений губернским по го-

родским делам присутствием;

Все это позволяет выявить показатели, составляющие базу научного ис
следования. Несмотря на официальный канцелярский стиль изложения, дан
ный источник позволяет определить мотивы, которыми руководствовались
гласные в вынесении постановлений. Тщательная фиксация самой процедуры
4 достаточно хорошо передает их атмосферу. Подробное составление докладов

управы позволяет ознакомиться с историей рассматриваемого дела и его развитием в дальнейшем. Таким образом, несмотря на то, что журналы не всегда дают полную картину развития городского самоуправления, они представляют собой фундаментальную источниковую базу, являясь основой научно-исследовательской работы.

Состояние городского хозяйства, конкретная практическая деятельность
городского управления отражена в отчетах управы. 30 Имеющийся в наличии
материал позволяет структурировать деятельность городского управления,
і^Г выявить состояние городского хозяйства. Положение финансовой базы горо-

да, основные источники формирования городского бюджета позволяют увидеть росписи доходов и расходов. В опубликованном виде они охватывают период с 1884 по 1917 гг. Все это дает возможность проследить эволюцию городского бюджета, выявить изменения соотношения источников его пополнения и расходов. Состояние отдельных отраслей городского хозяйства отражено в финансовых отчетах управы за 1901-1914 гг.

лась на фонд 1287, где содержатся сведения о реализации избирательной системы по городовым положениям 1870, 1892 гг., а также переписка вятского губернаторского правления с МВД по вопросам утверждения лиц, избранных на общественные должности. В данном фонде приведен обширный статистический материал по имущественному и сословному составу органов городского самоуправления, по его практической деятельности. Приводятся данные по социально- экономическому положению городов.

Основные фонды, на которые приходилась работа по сбору источнико-вого материала в ГАКО следующие: Ф. 12 - Вятский городской магистрат; Ф. 630 - городская дума; Ф. 628 - городская управа; Ф. 587 - губернское по земским и городским делам присутствие; Ф. 574 - губернский статистический комитет.

При исследовании городского дореформенного устройства использовались фонды вятского городового магистрата и вятской городской думы. Содержащиеся в них сведения позволяли выявить соотношение функций в работе думы и магистрата, их взаимодействие с другими административными и общественными учреждениями. Анализ выборного производства в дореформенные органы городского самоуправления позволил определить уровень популярности в городской среде службы на общественных должностях и степень готовности основной массы городских обывателей к реформам в области городского самоуправления.

Фонды городской думы, вятского губернского по земским и городским делам присутствия использовались при изучении выборного производства. В частности, это дало возможность получить данные по избирательной активности, социальному думскому составу, по формам воздействия административной власти на выборное производство. Кроме того, фонд 587 дает сведения конфиденциального характера, в нем можно найти истинные мотивы неутверждения местной администрацией глав общественного управления. Все это значительно расширяет научно-исследовательскую базу.

Практическая деятельность городского самоуправления отражена в фонде вятской городской управы (Ф. 628). Здесь же приводятся постановления городской думы, которыми должна была руководствоваться управа. В целом данный фонд восполняет те пробелы по реализации думских постановлений, которые хоть и незначительно, но имеют место в журналах заседаний думы. Фонд городской думы (Ф. 630) содержит сведения о практической деятельности распорядительного органа самоуправления - городской думы. В основном, здесь представлены журналы думских заседаний, а также документация по переписке с управой.

Особую группу источников составляют материалы личного происхождения. В данном исследовании использовались мемуары К.И. Клепикова, Б.Г. Сергиева, В.Н. Шкляева. Мемуары позволяют увидеть оценку деятельности городского самоуправления глазами современников. Содержавшиеся в них сведения о буднях и праздниках городской жизни передают атмосферу эпохи, выявляют менталитет среды, в которой протекало развитие городского самоуправления.

Вспомогательное значение для исследования имеют справочные материалы. В работе использовались сведения статистических сборников. В первую очередь, это фундаментальное справочное издание «Все города» за 1904 год. В данном издании содержатся сведения о социально-экономическом развитии российских городов. Проведен подробный обзор по таким сферам городской жизни, как постановка образования, медицины, благотворительности, пожарной безопасности и т.д. Содержащийся здесь материал позволяет провести сравнительный анализ состояния российских городов, выявить уровень их развития по заданным сферам городской жизни. В работе использовались данные «Календаря-справочника городского деятеля» за 1914 год. 33 Представленные здесь сведения дают возможность определить уровень развития хозяйства российских городов, установить основные направления практической деятельности самоуправления.

Следующую группу источников представляет периодическая печать, в частности, приложения к официальной части «Вятских губернских ведомостей», газета «Вятская речь». Представленные в «Вятских губернских ведомостях» списки избирателей позволяют выявить следующие данные:

удельный вес численности городских жителей, получивших избирательные права, к общему числу жителей города;

социальный состав избирательной группы;

удельный вес торгово-промышленной группы в избирательном составе;

соотношение в общей избирательной группе крупных, средних и мелких налогоплательщиков;

размеры сборов, на основании которых допущена к выборам каждая группа налогоплательщиков.

Кроме того, представленный в газете после выборов думский состав позволяет выявить степень обновления органов городского самоуправления, как в целом, так и по разрядам. Публикации, представленные в газете, дают сведения о топографическом положении города, его санитарном состоянии, внешнем благоустройстве и т.д. Кроме официальных данных, газета содержит материал, позволяющий определить эффективность практической деятельности городского самоуправления, увидеть оценку и восприятие органов представительства общественностью.

Не меньший научно-исследовательский интерес представляет газета «Вятская речь». Ее социал-демократическая направленность обусловила критический характер публикации по вопросам деятельности городского управления. Между тем в «Вятской речи» содержатся сведения неофициального характера, что представляет научно-исследовательский интерес. Это передача атмосферы избирательной процедуры, думских заседаний, красочные характеристики представителей общественного управления. Признавая субъективность оценочных суждений в отношении самоуправления, нельзя не при-

знать их значимость, которая заключается в расширении подхода к вопросу о деятельности и формировании местного общественного управления.

Исследования источников на базе комплексного подхода, их критический анализ и обобщение позволили изучить историю вятского городского самоуправления во второй половине XIX - начале XX вв.

Научная новизна диссертации состоит в том, что она является первым специальным исследованием истории возникновения и развития городского самоуправления г. Вятки во второй половине XIX - начале XX вв. Предпринята попытка освещения на основе сравнительного анализа проблемы теории и практики развития российского городского самоуправления в пореформенный период.

Данные, выводы, приведенные в научно-исследовательской работе, могут быть использованы как в региональных исследованиях для сравнительного анализа, так и в обобщающих работах общероссийского уровня.

В краеведческом масштабе материал может значительно обогатить сведения по истории г. Вятки и использоваться при разработке спецкурсов по краеведению в рамках учебной программы в высших учебных заведениях.

Апробация работы.

Основные положения и выводы исследования излагались на всероссийских и региональных научно-практических конференциях и нашли свое отражение в научных публикациях общим объемом 1,9 п.л.

Структура диссертации.

Работа состоит из введения, двух глав, заключения, приложения и библиографии.

Сословное городское самоуправление до реформы 1870 года

Эпоха Петровских преобразований внесла элементы модернизации во все структуры российского общества. В сфере городского управления это означало упразднение существовавшего полтора столетия земского управления и введение городом выборного коллегиального управления.

По указу от 16 января 1721 года были учреждены городовые магистраты. С этого времени все управление городом перешло к магистрату, он не только решал городские и финансовые дела, но и руководил судом и полицией. Члены городских магистратов избирались из числа «дельных и лучших в купечестве» горожан. Члены городских магистратов избирались пожизненно и за «тщательное радение» могли быть пожалованы в дворянство.

После смерти Петра I власть магистрата была значительно сокращена в пользу губернатора. Магистрат был переименован в ратушу и подчинен губернатору. Через 20 лет, в 1742 году, магистраты были восстановлены, но в их ведении были, в основном, финансовые дела: сбор податей, кабацкая, соляная и таможенная службы.

В этих вопросах магистрат не был самостоятельным: судебный вердикт магистрата можно было обжаловать у губернатора. Приходно-расходные ведомости, как и ранее ведомости ратуши, утверждались губернской канцелярией, направляемые в главный магистрат рапорты обязательно должен был подписывать губернатор.

Во главе магистрата стоял Президент, далее, в зависимости от величины города, определенное число бургомистров и ратманов. Бургомистры и ратманы избирались из среды состоятельных горожан и ремесленников. На городовом магистрате были следующие обязанности:

В административной сфере - наблюдение за раскладкой и сбором государственных податей и отбыванием повинностей, лежащих на городском населении; кроме того, магистрат принимал участие в общегосударственных сборах;

Устройство школ, строительство богаделен;

Строительство ратуш и бирж.

Вятский городовой магистрат был учрежден в 1721 году. Первоначальный Вятский магистрат включал в себя Президента, трех бургомистров и трех ратманов. После губернской реформы 1775 года магистраты получили функции суда и в этом виде просуществовали 10 лет, до введения «Жалованной грамоты городам». В 1780 году в состав Вятского городского магистрата входили: 1 бургомистр, 4 ратмана, уездный землемер, уездный стряпчий, доктор, лекарь, 2 подлекаря, лекарские ученики. Магистрат избирался на 3 года городским купечеством и мещанством.

При Екатерине II была проведена обширная и самая глубокая по сравнению со всеми предшествующими реформа городского самоуправления. Реформа была провозглашена «Грамотой на права и выгоды городам Российской империи» от 21 апреля 1785 года. Ее в 1780 -1785-х гг. подготовили специальные комиссии и Сенат на основе традиционных юридических норм России и европейских городских статусов: прусских, шведских и прибалтийских, основанных на магдебургском праве. По аналогии с подписанной императрицей в том же году «Жалованной грамотой дворянству» в литературе этот законодательный акт называется «Жалованной грамотой городам», так как городам действительно было пожаловано самоуправление.

Формирование городской думы и ее социальный состав

Формирование городской думы, ее социальный состав Кардинальные преобразования второй половины XIX века затронули все сферы жизни российского общества. Закономерным явлением масштабного реформирования была активизация социально-экономических процессов, повысивших роль регионов в экономической жизни страны. В этих условиях реформы в области местного самоуправления были неотъемлемой частью этих преобразований, как наиболее целесообразные и соответствующие новым историческим условиям.

Городовое положение 1870 г. стало важным этапом в истории городского самоуправления. Его прогрессивная значимость состояла в устранении сословного принципа в формировании общественного представительства, введение в его структуру принципа разделения властей - исполнительной и распорядительной. Кроме того, городу была предоставлена финансовая независимость в виде права взимания оценочного сбора с недвижимых имуществ, определена компетенция общественного управления.

Это положение содержало раздел (из 32 статей) под названием «О городских избирательных собраниях», в котором оговаривалась вся система выборов. Согласно закону, учреждениями городского общественного управления являлись: избирательные собрания городской думы, распорядительный орган и городская управа (орган исполнения). Председателем в них являлся городской голова.36 Городским избирательным собраниям предписывалось созывать всех один раз в четыре года для избрания членов городской думы (гласных). Время созыва определялось самой думой.37

Проведение городской реформы предусматривалось, прежде всего, в губернских и областных центрах, в остальных городах ее предполагалось реа-лизовывать постепенно (с учетом местных условий, по усмотрению министра внутренних дел).

Jl Для проведения реформы в губернских центрах создавались специаль ные органы - губернские по городским делам присутствия. В дальнейшем эти органы должны были наблюдать за порядком переизбрания городских учреждений и деятельностью последних. Так, вятское губернское по городским делам присутствие было открыто 27 августа 1870 года. Прежде всего, оно рассмотрело вопрос о времени выборов городской думы в самой Вятке и приняло «временные правила», которыми надлежало при этом руководство ваться. Согласно этим правилам, к выборам гласных допускались лишь те

владельцы недвижимости, которые уплачивали с них налог в городскую казну. Было постановлено, что избирательный список при первых выборах утвердит губернатор. Составление списка губернское по городским делам присутствие поручило действовавшей на основе прежнего законоположения Вятской городской думе. По завершении составления списка его предписы-валось опубликовать в «Вятских губернских ведомостях».

Городовое положение 1870 года предоставляло избирательное право голоса, независимо от сословия, горожанам, которые состояли в русском под Щ данстве и относились к следующим категориям плательщиков городских

Владельцам недвижимых имуществ;

Обладателям купеческих свидетельств, промысловых на мелочный торг или приказчичьих первого разряда, а также билетов на содержание промышленных заведений.39

Структура городского бюджета. Общественный городской банк и самоуправление

Одним из основополагающих принципов кардинального реформирования городского самоуправления во второй половине XIX века было предоставление российским городам финансовой независимости. Согласно статье 7 Городового положения 1870 года она трактовалась так: «Сверх сборов, уста-новляемых надлежащими земскими, городскими или сословными учреждениями на основании изданных для них законоположений, никакие подати, тягости или службы не могут быть налагаемы на городских обывателей иначе, как в порядке законодательном».1 Иными словами, именно городские органы самоуправления, а не правительственная администрация, формируют бюджет города за счет сборов и других доходов и самостоятельно формируют городские средства. При этом дума не имела полной свободы при формировании доходов. Бюджет в его доходной части был регламентирован Городовым положением, в частности, установлением максимального предела взимания разрешенных сбору налогов. По расходной части сметы думы были связаны необходимостью первоочередного удовлетворения «обязательных расходов». Предоставление городам финансовой независимости вполне соответствовало духу общественной теории местного управления, которая, по мнению Л.Ф. Писарьковой, Б.Н. Миронова, нашла свое отражение в пореформенном устройстве городского самоуправления.2

Между тем, как показывает анализ материала, так называемая финансовая независимость подразумевала больше финансовую базу для обеспечения и выполнения административных функций. Такая ситуация обуславливала претворение в жизнь правительственного курса второй половины XIX века, который предполагал включение самоуправления в государственную систему.

Основой этого была нормативно-правовая база, определившая в качестве приоритетных административные функции, обусловившая крайне ограниченное социально-экономическое положение города, а также предоставившая городам незначительных финансовые возможности.

Рассмотрим, какие поступления составляли материальную базу городского самоуправления во второй половине XIX века.

Городские доходы подразделялись на «обыкновенные» и «чрезвычайные». Первые складывались из доходов от городских имуществ, оброчных статей и разного рода налоговых сборов. Налоги были важнейшим источником поступлений в городской бюджет. Основными являлись оценочный налог с недвижимых имуществ и различные торгово-промышленные сборы. Оценочный налог взимался со всей недвижимости. От него освобождались только имущества, принадлежавшие царскому двору, здания казенных, учебных и благотворительных учреждений, бездоходные имущества духовного ведомства, земли и сооружения железных дорог. По Положению 1870 года, как и по Положению 1892 года, оценочный сбор не мог превышать 1% со стоимости или 10% чистого дохода недвижимого имущества. Право устанавливать в этих пределах размер налога предоставлялось самим думам.3 К «чрезвычайным» доходам были отнесены поступления от продажи городских имуществ от казны и земства, из недоимок прежних лет, прибыль от городских общественных банков. Средства из государственного казначейства давались в качестве возмещения расходов общественного управления на расквартирование войск, содержание полиции, тюрьмы, пожарной команды. Сведения об основных источниках пополнения местного бюджета в период действия Городового положения 1870 года дает нижеприведенное Приложение!.

ГОРОДСКАЯ ДУМА,

1) в России выборный распорядительный орган городского самоуправления. Создан в соответствии с Жалованной грамотой городам 1785 года под названием Общая городская дума. Исполнительный орган - Шестигласная дума (в некоторых городах с 1846 - Распорядительная дума). Возглавлялась городским головой. По закону выборы в Общую Городскую думу проводились раз в три года от 6 разрядов избирателей - дворян-домовладельцев, купцов, цеховых ремесленников, постоянно проживавших в городе иностранных и иногородних купцов, именитых граждан, посадских. Каждый разряд, независимо от числа избранных в Думу гласных, имел в ней один голос. На практике Общая Городская дума состояла главным образом из купцов, мещан и ремесленников (в Москве преобладали гласные от иностранных и иногородних купцов). Между выборами Шестигласной думы заседания Общей Городской думы или не проводились, или устраивались тогда, когда «нужда и польза городская потребует» (например, заседания Московской общей Городской думы в 1786-98 состоялись 19 раз). Принимала меры для развития городской торговли, следила за состоянием городских публичных зданий, охраняла «мир, тишину и доброе согласие» между жителями города, содействовала городскому благоустройству и учреждению в городе школ, больниц, богаделен и сиротских домов. Располагала небольшими источниками доходов; как правило, они распределялись по усмотрению губернатора (генерал-губернатора). Общие Городские думы упразднены в 1798-1800 императором Павлом I, в 1802 восстановлены императором Александром I; в 1820-е годы прекратили существование в ряде городов, в 1840-е годы - повсеместно (выборы Шестигласной думы производили депутатские собрания).

Вновь созданы в Санкт-Петербурге (1846; реформирована в 1862), Москве (1862), Одессе (1863) и Тифлисе (1866). Влияние Общих Городских дум на городские дела возросло, что было связано с активным участием дворянства в их деятельности. В 1863-1871 Московская общая Городская дума заседала 15-19 раз в год.

Согласно Городовому положению 1870 года в городах стали создаваться городские думы. Формировавшийся Городской думой исполнительный орган стал называться городской управой. Право выборов гласных получили плательщики городских сборов: с недвижимого имущества, свидетельств (купеческих, на мелочный торг, приказчичьих 1-го класса), билетов на содержание промышленных заведений и пр. Избирательные права получили и женщины, они участвовали в выборах через доверенных лиц. Избиратели разделялись на разряды, от каждого из которых поступала 1/3 часть от общей суммы всех городских налогов и сборов (в 1889 в Москве 1-й разряд открывал плательщик налога в 37,8 тысяч рублей, 2-й в 1,2 тысяч рублей, 3-й - в 217 рублей). Большинство избирателей относились к 3-му разряду (до 70-80% всех избирателей). Все разряды избирали равное число гласных. Общее число избирателей было небольшим, например, в Москве, Одессе и Санкт-Петербурге - около 2% населения, в городах с населением до 200 тысяч человек - около 4%, в городах с населением менее 20 тысяч человек - 7%. Фактически в выборах участвовали 5-30% избирателей. Для выдвижения кандидатуры на выборы было достаточно самовыдвижения или предложения от одного из избирателей (огромное число кандидатов превращало проведение выборов в изнурительную работу). Гласные Городской думы избирались на 4 года. Городская дума в зависимости от величины города состояла из 30-72 гласных (в Москве их число достигало 180, в Санкт-Петербурге - 250 человек), к концу 1880-х годов в 613 городах (из 621, где действовало Городовое положение 1870) насчитывалось около 28 тысяч гласных. Среди них преобладали представители мещан, ремесленников и крестьян (около 46%); дворяне и чиновники составляли 19%, купцы и почётные граждане - 35%.

Городская дума осуществляла общее «попечение и распоряжение по городскому хозяйству и благоустройству». Она получила право издавать обязательные для жителей города постановления (ранее принадлежало только органам полиции), самостоятельно расходовать городские средства и распоряжаться городским имуществом, делать займы, устанавливать городские налоги с недвижимой собственности, с выдачи торгово-промысловых документов, с трактиров, лавок, извозного промысла, определять сборы с содержания лошадей, экипажей и пр. (в установленных законом пределах). Надзор «за законным исполнением» обязанностей Думы и её управы осуществлял губернатор (градоначальник) через посредничество Губернского по городским (с 1892 - по земским и городским) делам присутствия (смотри в статье Губернские присутствия).

С жалобами на действия администрации Городская дума могла обращаться в Сенат.

Слабость контроля над деятельностью Городской думы и отсутствие чётко обозначенных пределов её компетенции вели к расхищению городских средств и частым конфликтам Городской думы с администрацией. В связи с этим Городовым положением 1892 чётко регламентирована деятельность Городской думы, ограничена её финансовая и хозяйственная самостоятельность. Губернатор (градоначальник) стал утверждать городские сметы, а также контролировать не только законность, но и целесообразность постановлений Городской думы. В случае если губернатор (градоначальник) считал, что постановление Городской думы «нарушает интересы местного населения» или противоречит интересам государства, он мог приостановить действие такого постановления и передать дело на рассмотрение Губернского по земским и городским делам присутствия, а затем - министру внутренних дел, который в определённых случаях в свою очередь должен был представить вопрос на разрешение Государственного совета или Комитета министров. Некоторые постановления Городской думы стали требовать утверждения министра внутренних дел. В 3-4 раза был сокращён круг избирателей за счёт введения на выборах имущественного ценза (его величина зависела от административного значения города и числа его жителей) и лишения избирательных прав мелких торговцев и промышленников (как правило, ранее игнорировали выборы). Было сокращено число гласных (в Европейской России - в 2 раза): в Москве и Санкт-Петербурге до 160 человек, в городах с населением свыше 100 тысяч человек и в Одессе - до 80 человек, в остальных городах Городская дума стала насчитывать 20-60 человек. В состав Городской думы стали входить председатель уездной земской управы и представитель православного духовенства.

Находившиеся в распоряжении всех Городских дум средства в 1871 году составили 21 миллион рублей и в дальнейшем значительно опережали рост городского населения: в 1894 их доход составлял 67 миллионов рублей, в 1913 - 297 миллионов рублей. Первоначально большую часть средств Городские думы получали от налогообложения городского населения, к 1912 половину доходов Городских дум составили поступления от эксплуатации муниципальной собственности (скотобоен, хлебопекарен, электростанций, трамвайных линий и так далее). Городские думы развернули строительство бесплатных школ и больниц, с помощью концессий или облигационных займов совершенствовали мостовые, освещение города, вели дорогостоящее строительство водопроводов, канализационных сетей, позднее - трамвайных линий и т. д. Препятствием для их нормальной хозяйственной деятельности являлись «обязательные расходы» на содержание полиции (с 1913 половину расходов на этот предмет несло правительство), воинских частей, государственных учреждений и пр., поглощавшие значительную часть городских бюджетов.

Образованное в результате Февральской революции 1917 года Временное правительство постановлениями от 15(28) апреля и 9(22) июня 1917 предоставило Городской думе широкие полномочия и максимально расширило круг её избирателей (в Петрограде их число увеличилось в 115 раз, в Москве - в 130 раз), установило порядок проведения выборов по спискам кандидатов от политических партий. Избирательные права получило всё городское население (независимо от срока пребывания в городе) старше 20 лет, в том числе и женщины, а также расквартированные в городе войска. Число гласных Городской думы заметно увеличилось (в Москве и Петрограде - до 200 человек). В результате проведённых в июне - октябре 1917 в 643 городах выборов по новым законам произошло полное обновление состава Городских дум. В них стала преобладать интеллигенция; впервые были избраны женщины (в Москве - 12, Петрограде - не менее 10, в Коломне -2). Среди гласных появилось много политических деятелей, не искушённых в хозяйственных вопросах и рассматривавших Городскую думу как трибуну для политических выступлений, что способствовало углублению политического кризиса в стране, а также дезорганизации городского хозяйства. Городской думе была подчинена городская милиция. Государство (в лице губернских комиссаров Временного правительства) перестало осуществлять надзор за целесообразностью действий Городских дум. На рассмотрение министра внутренних дел должны были поступать лишь постановления дум, имевшие решающее значение для городских бюджетов.

После Октябрьской революции 1917 началась ликвидация Городских дум (большей частью ликвидирована в 1918), процесс замены Городских дум городскими советами завершился с окончанием Гражданской войны 1917-22.

Работа гласных была безвозмездной, оплачивалась с апреля 1917.

2) В Российской Федерации в городских поселениях ряда субъектов Российской Федерации (например, Нижний Новгород, Челябинск и др.) наименование представительского органа муниципального образования. Состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах, численность которых определяется уставом городского поселения в соответствии с требованиями закона. Депутаты осуществляют свои полномочия, как правило, на непостоянной основе. В исключительной компетенции Городской думы находятся вопросы: принятие устава муниципального образования, утверждение местного бюджета, установление местных налогов, принятие планов и программ развития муниципального образования, контроль за исполнением органами и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и др. Организацию деятельности в соответствии с уставом муниципального образования осуществляет глава муниципального образования, а в случае если указанное должностное лицо является главой местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) - председатель, избираемый Городской думой из своего состава.

3) В субъекте Российской Федерации - городе федерального значения Москве - наименование законодательного (представительского) органа государственной власти. Московская Городская дума состоит из 35 депутатов, избираемых населением города на 4 года.

Лит.: Дитятин И. И. Устройство и управление городов России: В 2 т. СПб.; Ярославль, 1875-1877; Кизеветтер А. А. Городовое положение Екатерины II 1785 г. Опыт исторического комментария. М., 1909; Нардова В. А. Самодержавие и городские думы в России в конце XIX - начале XX в. СПб., 1994; Писарькова Л. Ф. Московская городская дума, 1863-1917. М., 1998; Галкин П. В., Иванова Е. В. На городской службе: Очерки общественного самоуправления г. Коломны конца XIX - начала XX в. Коломна, 2002; Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2006.

В.И. Фадеев (городская дума в Российской Федерации).

Городская Дума два века назад: статья в «Пермской трибуне»

19 Ноября 2015

Городская Дума два века назад: статья в «Пермской трибуне»

В свежем номере издания «Пермская трибуна» в рубрике «Хорошая история» вышла статья под авторством главного архивиста Виталия Сарабеева. Статья посвящения деятельности дореволюционной Городской Думы и ее вкладу в развитие Перми. Вы можете ознакомиться с электронной версией номера .

Пермская Городская Дума два века назад

Пермская городская Дума была создана 11 ноября 1785 года в результате реформы местного самоуправления, проведенной правительством императрицы Екатерины II. В апреле 1785 года «Грамота на права и выгоды городам Российской Империи» впервые провозгласила единый порядок самоуправления и стала основой русского городского законодательства.

Согласно Грамоте, городской голова избирался сроком на 3 года городским избирательным собранием из числа городского общества: дворян, именитых и почетных граждан, купцов 1-й гильдии, которые владели в городе собственностью на сумму не менее 15 тысяч рублей. Он возглавлял Общую городскую Думу и ее исполнительный орган – Шестигласную Думу. Выборы проходили на собрании городских обывателей раз в три года. Городской голова, дума, городской магистрат были зависимы от губернатора и губернского правления. Они не имели права самостоятельно распоряжаться городскими доходами и были лишены какой-либо реальной власти.

Расширение полномочий городской Думы произошло во второй половине XIX века, в эпоху либеральных реформ Александра II. В результате реформ этих реформ в Перми, как и в России в целом, общественное управление берет на себя функции организации сложного и финансово-затратного городского хозяйства.

Для дореволюционного городского самоуправления в Перми характерно полное преобладание купечества. В отличие от городов центральной России, в Пермской думе представители дворянства и интеллигенции не играли заметной роли.

Городская Дума была распорядительным органом, избирала председателя – городского голову, являвшегося одновременно председателем городской управы – исполнительного органа Думы. Кроме председателя, в управу входили несколько членов, товарищ (заместитель) головы и секретарь. Лица, избранные городским головой во всех губернских городах, утверждались министром внутренних дел.

Пермская городская Дума в конце XIX – начале XX вв. состояла из 10 комиссий: ревизионной, финансовой, технической, школьной, врачебно-санитарной, по благоустройству города, культурно-просветительной, университетской комиссии, организационной, юридической, а так же 2 комитетов: пожарного и библиотечного, и театральной дирекции. Численность членов городской Думы составляла от 6 человек в 1785 г. до 24 к 1917 году.

В компетенцию Думы входило заведование капиталами и имуществом города, забота о его благоустройстве, обеспечение продовольствием, развитие городского здравоохранения, народного образования, местной промышленности и торговли, защита города от пожаров и других стихийных бедствий.

Выборы в Думу сопровождались различными традиционными ритуалами. В частности, каждый избранный в Думу и на должность городского головы приносил «клятвенное обещание», в котором избранный клялся «быть усердным сыном Отечества и служить Отчизне без корысти».

Губернская власть тщательно следила за составом думцев. В предписании Пермского губернатора Ильи Ивановича Огарева о выборах в городскую Думу за 1838 г. говорилось: «Градские головы обязаны представить на утверждение мое балатированные списки, приложа притом таковые именные, с показанием в сих последних: кто из вновь выбранных для служения граждан, когда и в каких именно находился должностях, а также не имеют ли они знаков отличия и не были ли под судом и в штрафах, равно какого вероисповедания».

Пермяки, имевшие право избирать и быть избранными, делились на разряды, в зависимости от величины налогов, уплачиваемых ими в городскую казну. В 1887 г. избирательный список возглавлял коммерции советник Иван Иванович Любимов, уплативший в казну за год 1506 рублей, замыкал – крестьянин Лев Варфоломеевич Сухоплечев, чьи налоги составили 15 рублей.

Пермская городская Дума распоряжалась бюджетом города. Наиболее важными статьями доходов города были сборы с недвижимых имуществ пермяков (земель с городского выгона, земель в городском селении, с береговых участков), с мест, отводимых для торговли, сборы в пользу города при совершении различных актов и прочие налоги.

На Думе также лежала функция распоряжения капиталами, завещанными городу состоятельными пермяками. Например, в 1864 г. купец Крапивин пожертвовал средства на содержание общественной библиотеки. Вклад был помещен в Мариинский банк, и библиотека финансировалась из полученных процентов на капитал (в 1914 г. они составили 86 рублей 25 копеек).

Средства из казны шли на содержание мест и лиц городского управления, содержание городских зданий, улиц, площадей, дорог и мостов, освещение города.

Городская Дума предпринимала меры по контролю за ценами на товары первой необходимости, препятствовала монополизации городской торговли. Так, в 1878 г. Дума приняла обязательное постановление, согласно которому лицам, торгующим хлебом и овсом, запрещалось «скупать для своей торговли и запасов эти предметы в базарные дни от приезжающих на рынки города крестьян и других сельских производителей, ранее 12 часов дня, предоставляя покупку до этого времени производить исключительно потребителям».

Одним из самых важных вопросов было состояние городских улиц и дорог. Значительный прогресс по этой линии был достигнут в 1820-е гг. К визиту в Пермь императора Александра I в городе были очищены улицы, по обочинам центральных улиц появились тротуары. Для освещения города были поставлены столбы с фонарями. Особое внимание было уделено Сибирскому тракту – в порядок приводилась не только сама дорога, в изобилии покрытая кочками, но также и ее мосты, почтовые станции.

О деятельности Думы по усовершенствованию транспортной системы рассказывает документ 1912 г. – приговор сельских обывателей Мотовилихинской волости о прокладке одноколейного трамвайного пути по улицам завода Мотовилихи. Правда, до революции трамваев в Перми так и не появилось. Но усилиями городской Думы были построены трамвайные пути и депо в Разгуляе. В начале XX века важной задачей Думы стала электрификация города, строительство электростанции. Последнее было доверено Пермскому строительному товариществу. 12 мая 1912 г. в отчете городской управы в Думу указывалось, что электростанция «построена и остались только незначительные недоделки».

Городская Дума занималась освещением города. Например, на заседании Городской Думы 1876 г. было прочитано заявление участковых старост Солдатской слободки, в котором они ходатайствовали устроить освещение этого окраинного района Перми. Старосты желали поставить 30 фонарей, на установку которых требовалось расходов 180 рублей, а на освещение – 299 рублей 25 копеек за каждые 9 месяцев. Городская Дума, принимая во внимание необходимость освещения для предупреждения беспорядков, постановила: установить половину требуемого количества фонарей, «отнеся стоимость их и расходы по освещению на счет сметы 1877 г.».

В том же году городская Дума рассматривала вопрос о строительстве водопровода в городе Перми. Вопрос с финансированием строительства решился совместными усилиями органов власти и частных предпринимателей. Губернское Собрание выделило в распоряжение Думы 20 тысяч рублей, еще 7928 рублей 25 копеек были вложены Ф.К. Каменским (гласным городской Думы) и П.Ф. Камчатовым.

Большое внимание уделялось и чистоте улиц. Так, 15 октября 1876 г. городская Дума обсуждала заявление подрядчика И.Е. Никифорова, который согласно контракту, заключенному с городом, принял на себя очистку от навоза рыночных площадей один раз в неделю. Подрядчик рассчитывал, «что расходы на эту работу будут невелики». Однако оказалось, что крестьяне, приезжающие в город, останавливаются на рыночных площадях каждодневно, где кормят своих лошадей, не только днем, но и ночью. В связи с этим И.Е. Никифоров, не имея никакой возможности содержать в чистоте площади, предлагает Думе принять участие в половинной части расхода на этот предмет, составляющего 800 рублей в год. Городская Дума постановила предложение подрядчика отклонить и впредь не отдавать с подряда работу по очистке площадей.

Усилиями Думы были открыты многие учебные заведения Перми, в том числе Реальное училище, Екатерино-Петровское высшее начальное училище, Среднее техническое училище, Кирилло-Мефодиевское училище. В частности, Екатерино-Петровское училище было построено в 1907 г. на средства, завещанные городу действительным статским советником Иваном Ивановичем Базановым.

Наиболее выдающимся достижением городской Думы стала организация в Перми университета в 1916 г. Открывать университет помогал весь город. 21 августа было заключено соглашению между Пермской городской Управой и настоятельницей Успенского женского монастыря игуменьей Ниной, согласно которому монастырь сдал управе под квартиры профессоров Пермского университета дом с надворными строениями и усадьбой бесплатно сроком на два года.

Пермской городской Дума решалась и проблема доступности медицины для жителей деревень, массовых эпидемий, неудовлетворительного оснащения больниц.

В 1833 г. в Перми была открыта Александровская больница, ставшая главным медицинским учреждением во всей губернии. Она была построена на 437 127 рублей, собранные городским обществом с 1825 г. по 1836 г. Содержание больницы все последующие годы находилось под пристальным вниманием пермской городской Думы. Например, в 1909 г. Думой обсуждался вопрос о ремонте и расширении здания амбулатории при Александровской больнице. Кроме того, городская Дума финансировала открытие кареты скорой помощи в 1911 г.

В условиях неграмотности и бедности значительной части населения Перми перед думцами стояли непростые задачи по просвещению пермяков, приобщению их к достижениям отечественной и мировой культуры, как светской, так и церковной.

В 1894 г. в Перми был открыт научно-промышленный музей - предшественник современного краеведческого музея. Выдающуюся роль в его организации сыграл известный общественный деятель Перми, врач П.И. Серебренников. В 1897 г. мать пермского предпринимателя И.И. Любимова пожертвовала городу свой двухэтажный каменный дом по Петропавловской улице. Пермская городская Дума с согласия жертвовательницы предоставила этот дом музею. Осенью 1899 г. музей был открыт для широкой публики, с 1900 г. в нем начали проводиться лекции.

Важным средством культурного развития пермяков являлись библиотеки, которые финансировала Пермская городская Дума. Первая публичная библиотека в Перми была открыта в 1831 году, но в 1842 г. во время пожара часть ее фонда погибла. В 1863 г. библиотека, находившаяся в ведении губернского статистического комитета, была преобразована в «Пермскую общественную», а в 1875 г. перешла в собственность города. В 1910 г. в ней насчитывалось 45 000 томов.

Одним из выдающихся достижений Пермской городской Думы и общественности стало создание в Перми театра (ныне – Пермский академический театр оперы и балета имени П.И. Чайковского).

Первое деревянное здание для театра было построено еще в середине XIX века, но в 1863 г. оно было уничтожено пожаром. В конце 1870-х гг. началось строительство каменного здания для театра. Активное участие в этом деле приняла и пермская городская Дума. Первые спектакли проходили еще в недостроенном здании зимой 1879 года. В 1896 г. городская Дума приняла решение взять театр под свое непосредственное управление. С этого времени театральное дело в Перми велось за счет города. Для непосредственного заведывания театром выбирается городская дирекция. На городские средства была создана оперная труппа.

Все это привело к улучшению работы театра и росту его популярности среди пермяков. С этого времени, по свидетельству пермского историка Верхоланцева, Пермь приобретает репутацию театрального города, а его жители получают кличку «опероманов». С 1897 г. ежегодно летом в Перми проходили гастроли выдающихся артистов столичных Императорских театров.

Деятельность Пермской городской Думы прекратилась в связи с переходом власти в руки Советов в октябре 1917 г. Некоторое время после Октябрьского переворота в Перми сохранялось двоевластие Совета и Думы, но 18 марта 1918 г. Дума была распущена постановлением Исполнительного комитета Пермского городского Совета рабочих и солдатских депутатов.

Дума возобновила работу в период, когда Пермь находилась под властью правительства адмирала Колчака с 24 декабря 1918 г. по 1 июля 1919 г.). После взятия Перми Красной Армией в июле 1919 г. городская Дума была ликвидирована окончательно, уступив место советским органам власти.

В.Ю. Сарабеев